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現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會快速和復(fù)雜發(fā)展的需要，在實施中暴露出諸多問題，難以有效遏制重大特大事故的發(fā)生。國家安監(jiān)總局于2011年啟動《安全生產(chǎn)法》的修訂工作，目前已經(jīng)形成修訂稿，并送國務(wù)院審查再報全國人大常委會審議。從目前來看，在國家治理體系的大背景下，構(gòu)建和完善國家安全生產(chǎn)治理體系，促進國家安全生產(chǎn)治理能力的現(xiàn)代化，需要對修改思路和方法作大調(diào)整。

　　《安全生產(chǎn)法》是我國首部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專門法律，在安全生產(chǎn)法律體系中起著基干法的地位。然而，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會快速和復(fù)雜發(fā)展的需要，在實施中暴露出諸多問題，難以有效遏制重特大事故的發(fā)生。為此，國家高度重視并將其修訂納入立法計劃。國家安監(jiān)總局于2011年啟動《安全生產(chǎn)法》的修訂工作，目前已經(jīng)形成了修訂稿，并送國務(wù)院審查再報全國人大常委會審議。從目前來看，送審的修訂稿存在入法不足、視野不廣、要件不齊、邏輯不嚴等缺陷，在國家治理體系的大背景下，構(gòu)建和完善國家安全生產(chǎn)治理體系，促進國家安全生產(chǎn)治理能力的現(xiàn)代化，需要對修改思路和方法作大調(diào)整。本文從以下幾個方面予以探討。

　　在修改思路方面，首先，《安全生產(chǎn)法》的修改應(yīng)定位為修正而非修訂。按照立法實踐，小修小補即局部和個別的修改是修正，大修大補即全面和整體的修改是修訂。

　　近年來，我國的安全生產(chǎn)法律法規(guī)看起來是很齊整的，但是在全國范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故特別是重特大事故卻頻發(fā)，安全生產(chǎn)形勢嚴峻。說明現(xiàn)行的法律在調(diào)整思路、監(jiān)管體制、方法措施、法律責(zé)任等多方面存在問題。

　　在這種情況下，小修小補顯然不足以解決問題，應(yīng)把修改工作定性為修訂，而此次修改，采用修正案的方式顯然不妥當。其次，目前關(guān)于《安全生產(chǎn)法》的修改，許多學(xué)者仍然基于感性的鳴冤叫屈和苦情衷述，缺乏理性和系統(tǒng)的思維，應(yīng)用法律的邏輯、法律的語言、法律的方法和法治的思維鞏固現(xiàn)在好的做法，升華好的經(jīng)驗，解決現(xiàn)實的法律問題。

　　其三，修改應(yīng)該實現(xiàn)新的思維、新的措施、新的方法，綱舉目張，實現(xiàn)重點突破，全面推進?？上У氖?，此次修改仍然只是個別的修修補補，倘若被人大常委會通過，從根本上看，解決不了現(xiàn)在安全生產(chǎn)形勢嚴峻的局面。

　　為此，應(yīng)重新理清修改思路。首先應(yīng)明確造成安全生產(chǎn)事故嚴峻形勢的四個核心問題：一是企業(yè)能力不足，即行政管理相對人的承擔(dān)責(zé)任能力不足；二是違法成本低，絕大多數(shù)企業(yè)存在僥幸心理，不愿意忠實履行法律規(guī)定的義務(wù)；三是政府施加沒完沒了的義務(wù)，企業(yè)沒完沒了地投入，企業(yè)對非法治的運動式監(jiān)管很反感；四是規(guī)劃部署和監(jiān)管不周密，基層監(jiān)管隊伍缺乏，監(jiān)管能力有待提高，需要新修訂的法律為他們定好位，配好隊伍，并指出按照什么監(jiān)管？應(yīng)監(jiān)管什么？不應(yīng)監(jiān)管什么？如何監(jiān)管？出了事故如何應(yīng)對？修訂應(yīng)該圍繞如何解決這四個核心問題展開，針對“政府的責(zé)任是什么？企業(yè)的責(zé)任是什么？社會、市場、公眾的權(quán)利和義務(wù)是什么？政府、企業(yè)、市場、社會和公眾如何相互配合？”等問題，給予明確的回答。

　　其四，修改應(yīng)當遵循黨領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)工作、政府對安全生產(chǎn)負責(zé)、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結(jié)合的原則，用公平正義的法治原則來指導(dǎo)安全生產(chǎn)權(quán)力（利）義務(wù)的重新配置。

　　在立法體系方面，《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《礦山安全法》各管一攤事，難以協(xié)調(diào)成一個邏輯整體。按照邏輯，作為綜合性的安全生產(chǎn)基干法，《安全生產(chǎn)法》應(yīng)涵蓋和規(guī)范安全生產(chǎn)所有的領(lǐng)域，但事實并非如此，如《職業(yè)病防治法》與《安全生產(chǎn)法》在主要制度和調(diào)整方法方面，存在重大差別。此次修改《安全生產(chǎn)法》應(yīng)予以整合，發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)和基干作用，如可能，明確要求其他專項安全生產(chǎn)法律須與該法相協(xié)調(diào)。此外，本次修正基本未涉及煤礦安全的規(guī)范，且不說國家煤監(jiān)局是國家安監(jiān)總局下屬的副部級單位，作為基干法律，《安全生產(chǎn)法》應(yīng)增加銜接性的條款，使其發(fā)揮協(xié)調(diào)職業(yè)衛(wèi)生、礦山安全等專項法律的作用。不僅如此，還要為今后相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的制定留下接口。

　　在立法目的方面，修改稿作出了一些完善，尤為值得肯定的是，將“促進經(jīng)濟發(fā)展”修改為“促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展”，有利于將安全生產(chǎn)工作納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的大格局，體現(xiàn)立法的協(xié)調(diào)功能。安全生產(chǎn)法并非與民法、刑法、訴訟法并立的部門法，它與環(huán)境法、文物法類似，屬于領(lǐng)域法，或者說是屬于某一領(lǐng)域的問題法。領(lǐng)域法與民法、刑法、訴訟法等傳統(tǒng)部門法的區(qū)別在于，后者主要提供調(diào)整方法，前者需要后者所提供的調(diào)整方法來解決某個領(lǐng)域問題。領(lǐng)域法有一個重要特點，即它的主要功能和目的往往是平衡幾個“正當性”。例如，安全生產(chǎn)法就是平衡生產(chǎn)安全與經(jīng)濟社會發(fā)展兩個“正當性”的問題，而部門法則不同，側(cè)重于糾正、制裁一個非正當性而維護、恢復(fù)另外一個正當性，如刑法的功能和目的是制裁非正當?shù)姆缸镄袨?，維護正當?shù)纳鐣€(wěn)定秩序。因此，從調(diào)整手段上看，領(lǐng)域法更強調(diào)平衡性，側(cè)重于設(shè)立平衡利益的行為規(guī)則。立法目的和調(diào)整手段明確了，就可以更好地進行原則確立和制度安排。

　　在規(guī)范模式方面，我國現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》實行的是嚴格的管控模式。修正案（送審稿）中雖然新增了一些關(guān)于中介機構(gòu)參與、市場發(fā)揮作用等方面的條款，但是市場、公民、社會的參與仍然不足，參與的主動性色彩不濃厚，總體上看依然是處于嚴格管控下的參與。譬如修正案（送審稿）將第11條改為：“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當采取多種形式，加強對有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和安全生產(chǎn)知識的宣傳教育，推進安全文化建設(shè)，提高全社會的安全意識?！毙薷暮蟮臈l文雖然強調(diào)了宣傳和教育，但是還應(yīng)當體現(xiàn)宣傳教育的互動性，以鼓勵全民參與和監(jiān)督的主動性。只有公民參與和監(jiān)督富有主動性，才能實現(xiàn)安全生產(chǎn)權(quán)利對安全生產(chǎn)權(quán)力的平衡和監(jiān)督。

　　在立法技術(shù)方面，一部法律成功與否、科學(xué)與否與立法的語言文字和邏輯密不可分。一部優(yōu)秀的法律必須注意法言法語的運用，應(yīng)當“入法”、“姓”法，不能去法律化。反觀此次修正稿，條文中充斥著許多口語化和泛政治化的文字。譬如修正后的第23條出現(xiàn)“應(yīng)當恪盡職守，依法履行職責(zé)”不必要的贅語，第58條出現(xiàn) “忠于職守，堅持原則，秉公執(zhí)法”政治化的術(shù)語，實無必要。相反地，較為濃郁的政治色彩淡化了一部法律應(yīng)有的“法”屬特征。另外，修正案（送審稿）中還提到了“主體責(zé)任”這一用語，何謂“主體責(zé)任”？指的法律主體的責(zé)任還是主要的責(zé)任？按照法理，所有的責(zé)任承擔(dān)者都是法律關(guān)系的主體，在國家、社會、和企業(yè)責(zé)任中僅提企業(yè)的主體責(zé)任，而不提其他責(zé)任承擔(dān)者的主體責(zé)任，顯然不妥當。按照現(xiàn)實的語境，企業(yè)的主體責(zé)任一般指的是主要的和基本的責(zé)任。那么這是否意味著企業(yè)以外的法律關(guān)系主體的責(zé)任是“次體責(zé)任”？“主體責(zé)任”并非法律術(shù)語，法律人應(yīng)當根據(jù)法律關(guān)系的不同、角色的不同、權(quán)利義務(wù)性質(zhì)的不同來劃分義務(wù)和責(zé)任，譬如企業(yè)的責(zé)任就是企業(yè)的責(zé)任，或行政相對人的義務(wù)，政府的責(zé)任就是監(jiān)管者的責(zé)任。用“主體”和“次體”來劃分責(zé)任是將權(quán)利和義務(wù)混同為一體，將不同的法律關(guān)系混為一體，，不符合法律的邏輯。簡言之，立法的措辭應(yīng)當嚴謹、規(guī)范，少些政治口語和情緒化的宣泄，多一些理性思考和制度安排，讓法律無論從形式上還是實質(zhì)上都經(jīng)得起考驗。

　　（作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，研究員，原北京市安監(jiān)局副局長，研究方向為環(huán)境資源法、社會法和安全生產(chǎn)法。）